龚学德:论公法制裁后环境民事公益诉讼中的重复责任
发布时间:2020-06-22 16:43:26  来源:《行政法学研究》2019年第5期  作者:龚学德  点击量:

 

编者按:本文原载于《行政法学研究》2019年第5期,并被人大复印资料转载,是国家社科基金项目环境公益诉讼中的企业权益保护研究(项目批准号:17BFX124)的阶段性研究成果。作者龚学德,系贵州医科大学副教授,主要从事公益诉讼研究。文章认为,在对同一当事人经过公法制裁后又提起环境民事公益诉讼追责的案件中必然存在重复责任,原因在于被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任在属性上是行政责任,而不是司法实践和学术界普遍认为的民事责任,且通过环境民事公益诉讼追责的违法行为同被告所受公法制裁的违法行为属于同一违法行为。对此重复责任可以考虑财产责任同之前承担的行政罚款进行折抵,对承担了刑事责任的当事人基于刑法的谦抑性,再提起环境民事公益诉讼追责时应当慎重,而创新行政执法是避免重复责任的根本出路。

 

一、问题的提出

贵州玉屏湘盛化工有限公司(以下简称“湘盛公司”)是一家从事硫酸生产的化工厂,地处贵州省铜仁市玉屏侗族自治县境内。20163月,公益诉讼人铜仁市人民检察院对湘盛公司立案审查,认为湘盛公司非法处置危险废物,违法排放生产废水,造成土壤环境严重污染,社会公共利益处于持续受损状态,遂向遵义市中级人民法院提起环境民事公益诉讼。本案于20169月立案,并追加沃某公司为被告。遵义市中级人民法院于2018130日作出判决:一、两被告立即停止侵害,并对生产厂区进行综合整改及环境监控,未通过相关环保行政职能部门监督验收前,不得生产;二、由两被告于本判决生效之日起3日内,对厂区留存全部原料及废渣进行彻底无污染清除,逾期,则应当于本判决生效之日起5日内向铜仁市人民政府专项账户支付危废物处置费60.3万元,聘请第三方处置;三、由两被告于本判决生效之日起三个月内聘请有技术资质的第三方对涉案土壤进行修复,逾期,则应当向铜仁市人民政府专项账户支付修复费用230万元,聘请第三方进行修复;四、由两被告赔偿生态环境期间服务功能损失127.19万元,并于本判决生效之日起10日内支付至铜仁市人民政府专项账户。而就在被提起公益诉讼之前的一年之内,湘盛公司因一系列环境行政违法行为而受到了三次行政处罚,并因构成污染环境罪而承担了刑事责任,还就当地民众的粮食减产做过民事赔偿。

与湘盛公司案相类似的案件还有很多,实践中我国环境民事公益诉讼的一个显著特点就是其选择的被告有很多都是经过行政处罚或刑事处罚等公法制裁后又被提起公益诉讼,比如在2015年起诉的38件环境民事公益诉讼案件中,在起诉前就有6件案件的被告受到了刑事处罚,其他的多数被告也在被提起公益诉讼之前受到过行政处罚。法院在对该类案件进行裁判时遵循并行责任的做法,即侵权人因同一行为已经承担行政责任或刑事责任的,不影响其承担民事侵权责任。那么,湘盛公司在环境民事公益诉讼中承担的法律责任与其之前承担的行政处罚和刑事处罚等公法制裁之间是否构成重复责任呢?对于该问题,早已有学者认识到环境民事公益诉讼和行政执法针对的均是相同的行为和相同的对象,无法回避从国家公共管理职能上发生的双重处罚问题。但对此鲜见学者系统论证。因此,本文将对此进行讨论。

要弄清被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任与其之前承担的刑事责任或行政责任之间是否构成重复责任,必须明确两个前提:第一是必须明确被告在环境民事公益诉讼中所承担的法律责任的属性是什么?如果正如司法实践和学术界普遍认为的那样,被告在环境民事公益诉讼中所承担的责任是民事责任的话,那么就无法讨论重复责任了。因为民事责任属于私法责任,它完全可以和行政责任或刑事责任这种公法责任同时或先后并存。第二是必须明确导致被告在环境民事公益诉讼中承担责任的违法行为与其之前承担行政责任或刑事责任的违法行为是否属于同一违法行为?因为无论是行政处罚领域内的一事不再罚原则,还是刑事处罚领域内的禁止重复评价原则,都是为了防止对同一违法行为进行重复制裁,离开了这个前提也是无法讨论重复责任的。因此,下文将以湘盛公司案为例,对这两个前提展开讨论,以探讨被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任与其此前已经承担的行政责任或刑事责任等公法制裁之间的关系。

二、环境民事公益诉讼中的责任属性论

(一)民事责任属性之批判

在我国司法实践中,被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任属于民事责任。20151月最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定:“对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”根据该规定可以明确两点:一是我国的环境民事公益诉讼中的责任形式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等;二是这些责任形式的法律属性为民事责任。20174月发布的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿生态环境服务功能损失等责任形式,仍然将其定性为民事责任。我国学术界也普遍将被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任。比如张辉把环境民事公益诉讼中的责任承担方式划分为预防性民事责任和补救性民事责任,前者包括停止侵害、排除妨碍和消除危险,后者包括恢复原状和赔偿损失。李挚萍认为:从责任的内涵和外延来看,(环境民事公益诉讼中的)生态环境修复法律责任可以定义为以救济生态环境损害为目的的特别环境民事责任体系,这一体系至少包括了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损害和赔礼道歉等责任形式。

从法律责任的外在表现形式来看,被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任同民事责任具有相似性甚至同一性。停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等责任形式都规定在我国的《民法通则》中,且被《民法总则》所承继,那么这几种责任形式属于民事责任自然没有理论障碍。而司法实践和学术界将环境民事公益诉讼中的法律责任定性为民事责任也有其深刻的原因和预设的理论前提:一方面,我国的公益诉讼是根据被告的不同来进行命名的,如果被告是拥有行政管理权力的行政机关,则称为行政公益诉讼,如果被告是不具有行政管理权力的自然人、法人等民事主体,则被称为民事公益诉讼。那么,通过民事公益诉讼追究的法律责任自然就是民事责任。另一方面,我国的民事公益诉讼是参照传统民事诉讼的运行模式构建的,由于通过民事诉讼追究的法律责任属于民事责任,那么通过参照民事诉讼而建立起来的民事公益诉讼实现的责任也就应该是民事责任。

但是,如果把被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任的话,将带来理论上难以解释的困惑。首先,两者产生的原因和根据不同。违反民事义务的行为是产生民事责任的原因和根据,而民事责任是违反民事义务的行为所引起的不利法律后果。环境民事公益诉讼中的法律责任产生的原因和根据并不是违反民事义务的行为,而是违反环境保护法、水污染防治法、土壤污染防治法等公法规范的违法行为,由此导致被告承担一定的不利法律后果。其次,民事责任的权利主体和责任主体都是特定的,即民事法律关系中的权利主体和义务主体,而被告在环境民事公益诉讼中承担的责任只有责任主体是特定的,即被告,其权利主体或原告并不是特定的。根据我国现行法律和相关政策性文件的规定,原告包括检察机关、行政机关和符合一定条件的环保组织,这些主体并不是民事法律关系中的一方主体,而是根据法律的特别授权而获得的主体地位。再次,民事责任是平等主体之间的法律责任,而被告在环境民事公益诉讼中承担的责任并不是平等主体之间的法律责任。作为原告一方的行政机关和检察机关本身就是国家公权力机关,符合条件的环保组织也因法律的特别授权,可以代表公共利益而成为公共权力的代表,不再是私主体。而被告则是完全不具有公权力的私权主体,原被告双方是法律上不平等的主体。最后,两者救济的对象不同。法律责任的救济功能就是救济法律关系主体受到的损失,恢复受侵犯的权利。民事责任的救济对象是民事权利,包括人身权、财产权等,这是一种典型的私权。环境权作为现代社会的一种新型权利,具有公权和私权的双重性格,环境民事公益诉讼中的法律责任是对环境权的救济,而且是对公权性环境权的救济,其并不是对私权性环境权的救济。

因此,将被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任是难以自圆其说的,而且这种定性也在司法实践中产生了一种自相矛盾的现象:环境民事公益诉讼中被告的违法行为所违反的实体法依据是环境资源管理方面的行政法律法规,这些实体法依据都是公法规范,而判断被告承担法律责任的依据却是民法通则、侵权责任法等私法规范。由此导致环境民事公益诉讼的判决书形成一种相对固定的模式:即用环境保护法等公法规范来说明被告行为的行政违法性,却用民法通则或侵权责任法这种私法规范来说明被告的行政违法行为应当承担的法律责任,而这种法律责任是被告向不特定多数人所承担的公共责任,它并不是特定的、平等的民事主体之间的民事责任。这就好比一个人犯了故意杀人罪,却引用侵权责任法这种私法规范来判断其刑事责任一样,所以环境民事公益诉讼中的这种用私法规范来判断行为人违反公法规范行为所应承担的公共责任的做法在逻辑上是讲不通的。

(二)行政责任属性之证成

同一违法行为可以引起公法责任和私法责任的并存,比如故意伤害行为可以是违反治安管理法的行政违法行为而招致行政处罚,达到一定程度也可以是刑事违法行为而受到刑事处罚,同时还因为侵犯人身权而要承担侵权责任这种民事责任。我国理论界和实务界均把被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任这种私法责任,认为被告的违法行为既要承担行政处罚或刑事处罚等公法责任,又要承担环境民事公益诉讼中的民事责任,这样一来,被告在此前承担的行政处罚和刑事处罚与在环境民事公益诉讼中承担的民事责任就不会发生理论上的冲突而可以并存,这是导致对公法制裁后的企业又提起环境民事公益诉讼追究其所谓的“民事”责任的根源所在。但经过仔细研究发现,被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任在属性上并不属于民事责任(前文已经论及),而应该是行政责任。

首先,被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任属于公法责任。根据当事人违法行为所侵犯的法律性质的不同,法律责任可分为公法责任和私法责任。环境民事公益诉讼中被告的违法行为所侵犯的往往是环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律法规,这些法律法规涉及到公共权力、公共关系、公共利益和国家与市民之间的管理-服从关系,都属于公法规范,这同民法所调整的平等主体之间的人身权、财产权等关系有着本质的区别,因此,被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任自然应该属于公法责任而不是民事责任这种私法责任。另一方面,环境民事公益诉讼中的法律责任是为了救济不特定多数人的环境权益而由被告向国家和社会承担的公共责任。作为一种法律手段,环境公益诉讼在社会生活中的作用或最终目的就是维护国家和社会环境公益。救济对象的特殊性决定了其不能通过民事责任这种私法责任来得以实现,民事责任虽然能够在一定程度上对公共利益起到保护作用,但这绝不是民事责任的主要目的,而是其所附带产生的效应。

其次,被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任属于行政责任。按照违法行为所违反的部门法的不同,法律责任可以分为宪法责任、民事责任、行政责任和刑事责任。行政责任又可以根据责任主体的不同而分为两种情况:一是行政主体及其公务人员因违法行政而应承担的法律责任;二是行政相对人由于违反行政法律规范而承担的一种强制性的行政法律后果。此处所指的环境民事公益诉讼中的责任属于行政责任是指后一种行政责任,即行政相对人所承担的行政责任。环境民事公益诉讼中被告的违法行为都是行政违法行为,其违反的法律法规往往是环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等行政法律、法规,实践中法院往往依据这些法律法规来判断被告行为的违法性。行政违法行为是导致行政责任的直接原因,行政责任的承担必须以行政违法行为为前提,两者是密不可分和互为因果的。因此,环境民事公益诉讼中被告的行政违法行为必然导致其承担行政责任,而不是民事责任,哪怕这种责任同民事责任具有某种相似性,但在责任属性上也不属于民事责任,而是行政责任。

最后,环境民事公益诉讼本质上就是经原告启动诉讼而由法院帮助或替代行政机关履行环境行政管理职责,从而使被告承担其环境行政违法行为所导致的行政责任。环境民事公益诉讼作为一种私人执法的方式,主要发挥补充和监督环境公共执法的功能。按照正常的执法途径,环境民事公益诉讼中被告的环境行政违法行为应该由环境行政机关依照行政执法程序进行处理,但由于种种原因,行政机关不愿或不能对该违法行为进行处理。这时,法律规定的主体可以提起环境民事公益诉讼,借由司法的力量来帮助或替代行政机关对被告的违法行为进行处理。因此,环境民事公益诉讼虽然是司法程序,其内核却是行政执法程序,法院必须依托行政资源全程指导和参与环境修复工作,其遵循的仍然是行政执法的基本原理。既然法院遵循行政执法的原理而使被告承担相应的责任,那么这种责任也不应该是民事责任,而是行政责任。除了常见的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、修复生态环境等责任形式外,我国环境民事公益诉讼中还经常出现限期达标、限期整改、综合整改等责任形式,这种责任形式完全就是行政处理的方式,不可能是民事责任。如果把一些环境民事公益诉讼的判决书中“本院认为”部分的“本院”换作当地环保部门的名称,那么这份判决书完全可以成为当地环保部门发布的防治污染的行政命令。因此,通过环境民事公益诉讼确定的被告的法律责任不可能是民事责任,而应该是行政责任。

综上,被告在环境民事公益诉讼中承担的责任在属性上属于行政责任,而非司法实践和学术界普遍认为的民事责任。

三、一事与多事之辩

在湘盛公司案中,其在被提起环境民事公益诉讼之前一年多的时间内先后承担了三次行政处罚和一次刑事处罚共计四次公法制裁。从表面上来看,这四次公法制裁所罚的违法行为与环境民事公益诉讼追究的违法行为各不相同,处罚时间和处罚主体也不相同,自然没有一事不再罚原则的适用空间。但仔细分析后可以发现,湘盛公司被环境民事公益诉讼追究责任的违法行为同之前受到行政处罚和刑事处罚的违法行为之间具有很强的关联性,这种关联性表现在两个方面:一是湘盛公司被环境民事公益诉讼追究责任的违法行为是持续状态的行政违法行为;二是湘盛公司被环境民事公益诉讼追究责任的是土壤污染,这是一个危害结果,而此前的公法制裁所制裁的违法行为均是土壤污染的原因行为,它们之间因结合而作为一个整体存在。

(一)持续状态的行政违法行为

从相关裁判文书中可以看出,湘盛公司自201111月至20157月期间,在未取得处置危险废物资质的情况下,将生产原料变更为硫精矿后其非法处置危险废物的违法行为一直处于持续状态,具有时间上的连续性,理论上只有时间上的起点,而没有时间上的终点。这个终点如果有的话,在本案中就是公益诉讼人对其提起环境民事公益诉讼追究其法律责任时即为其终点,或者是其被提起刑事公诉追究其刑事责任时为其终点。因此,湘盛公司的违法行为属于持续状态的行政违法行为,其显著的特点就是选取任何一个时间节点进行单独观察,其都可以构成一个独立的行政违法行为,但纵观整个违法行为的时间跨度,其只构成一个行政违法行为。

持续状态的行政违法是指行政管理相对人违反行政法规范的行为以相对较长的时间段位出现,并使其行为后果以线性影响的方式侵犯行政法规范或侵害行政相对人权益的行政违法行为。此处所指湘盛公司的行政违法行为处于持续状态是指其购买危险废物硫精矿进行违法生产并排污的行为一直处于持续状态。持续状态的行政违法行为具有不因其持续性而变成多个行政违法行为的特征,如果因为其行政违法行为处于持续状态而将其由“一”变成“二”或“多”就会使违法行为人承担相对较多的法律责任。持续状态的行政违法因其违法行为持续时间的不间断性和侵害客体的同一性的原因,所以是单纯一事的典型形态。

(二)违法行为的整体性

既然湘盛公司的违法行为处于持续状态,应该被视为一个违法行为,只应受到一次处罚,那么湘盛公司为什么会在经历了三次行政处罚和一次刑事处罚共计四次公法制裁后,还要在环境民事公益诉讼中承担沉重的公法责任呢?其实,湘盛公司在环境民事公益诉讼中被追究责任的违法行为是一个危害结果,即土壤污染,而这个危害结果是由此前受到公法制裁的违法行为所引起的,此前受到公法制裁的违法行为是作为原因行为而存在的,环境民事公益诉讼是对此前的原因行为所引起的危害结果进行的追责。从动态来看,此前的违法行为是原因行为,土壤污染是危害结果,原因行为和危害结果是不能相互分离而独立存在的,它们彼此结合而应被看做一个整体进行法律评价。湘盛公司导致土壤污染这一结果的四个原因行为均受到了公法制裁,而由这四个原因行为所致的土壤污染结果依然受到了环境民事公益诉讼的责任追究,也就是说不仅对湘盛公司的违法行为本身进行了公法制裁,而且对违法行为所造成的危害结果又通过环境民事公益诉讼进行了公法责任的追究。

将违法行为和违法行为所造成的危害结果分别进行公法追责的做法是否是对违法行为的二次评价呢?这就涉及到应受处罚的违法行为在行政处罚和刑事处罚中的构成要件问题。在行政处罚领域,由于相关法条中所描述的违法行为大多无需以损害结果的发生为成立要件,所以应受行政处罚行为总体上呈现出“行为犯”或“举动犯”的特征,也就是说只要行为人的行为违法,哪怕没有造成危害结果也可以进行行政处罚。但这种认识片面的理解了危害结果的含义,实际上,无论是在行政处罚的决定阶段,还是在确定要给予何种法律效果的裁量过程中,危害结果都具有重要的应用价值,它是所有应受行政处罚行为的必备要件。而在刑事处罚中,危害结果更是具有重要的地位和意义,其既可作为犯罪构成的客观要件,也可作为加重刑罚的情节,还可作为犯罪既遂的必要条件。因此,在行政处罚和刑事处罚中,既要对违法行为本身进行法律评价,也要对违法行为所造成的危害结果进行法律评价。公法制裁后的环境民事公益诉讼对违法行为所造成的危害结果单独进行法律评价的做法是对违法行为和危害结果进行强行拆分的结果,是对危害结果进行的第二次法律评价,这无疑是割裂了违法行为与危害结果之间的内在联系,必然导致重复责任从而加重违法行为人的责任总量。

四、结论与消减思路

由于被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任在属性上属于行政责任,同时由于被告的行政违法行为(违法行为+危害结果)是作为一个整体而处于持续状态的,应该作为一个违法行为进行法律评价。因此,被告在环境民事公益诉讼中承担的行政责任与此前承担的行政责任或刑事责任等公法责任之间必然产生冲突而构成重复责任。针对这种重复责任可以考虑从以下三个方面进行消减:

(一)财产责任同行政罚款相折抵

禁止重复评价原则应为所有法律评价所遵循。在行政法理论中将禁止重复评价表述为一事不再罚原则,这是保障行政相对人的合法权益,防止行政机关专横武断的重要原则。由于公法制裁后的环境民事公益诉讼是对被告违法行为所造成的危害结果进行的法律评价,而被告在此前受到的行政处罚已经对该危害结果进行了法律评价,这就必然导致对危害结果的重复评价。我国理论界和实务界都将被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任,并且在判决书中常常以承担生态环境修复费用、赔偿期间功能损失等补救性责任的名目出现,使其表面上看起来不是“罚款”而避开了一事不再罚原则的适用,加大了违法行为人所应承担的责任总量。

现有环境民事公益诉讼判决中除了要求被告履行限期整改、限期达标或限期取得环评报告等责任外,更多的是让被告承担动辄上百万、千万甚至上亿的生态环境修复费用和赔偿期间功能损失费等财产责任。这种财产责任看似是补偿性的“民事”责任,但前文的论述已经明确,这种法律责任在属性上属于行政责任,是通过对违法行为人一定财产权的剥夺和限制来救济其违法行为所导致的公益损害,而行政罚款的具体功能也在于对公益损害进行金钱赔偿。这就导致行政罚款与生态修复费用等财产责任在功能上发生重叠。从目的上来看两者也有重叠,生态环境修复费用等财产责任主要是用于恢复被破坏的生态环境,而行政罚款的目的具有明显的公益性,这也说明存在以罚款来实现环境损害修复与预防的可能性。因此,环境民事公益诉讼在严格执行损害担责原则并按照司法鉴定计算生态环境修复费用和期间功能损失费用等财产责任时,应当同被告之前承担的行政罚款数额进行折抵,以减轻被告承担的责任总量。

由于环境民事公益诉讼在计算生态环境修复费用、期间功能损失费用等财产责任时多是严格执行损害担责原则而进行的全额赔偿,如果把这部分财产责任同行政罚款进行折抵后,必然导致生态环境修复费用、期间功能损失费用的不足。对于该不足部分应由政府补齐,原因在于政府应当在环境民事公益诉讼中承担兜底责任。从某种意义上可以认为,政府是我国环境污染、资源紧缺、生态破坏等问题的主要制造者,因此,政府在环境民事公益诉讼中不可能“事不关己”。其一,现代社会是高风险社会,很多时候违法行为导致的后果是极其严重的,纳税人缴纳税款给国家的目的之一就是希望国家能够分担社会风险。其二,政府对企业的环境违法行为负有不可推卸的监管责任。在很多环境污染和生态破坏案件中,都与政府的不愿监管、监管乏力或“一罚了事”等脱不了干系,应当是环境行政主体承担更多的环境修复义务及相应的环境修复行政法律责任。其三,在一些案件中,由于具体案情的复杂、危害后果极其严重、修复成本极其高昂、责任人责任能力的缺失以及追责本身成本等原因,如果严格依据环境保护法规定的损害担责原则来要求被告完全承担责任并不现实。比如在中华环保联合会诉谭某、方某案中,由于谭某失踪,方某已经70多岁,经济条件一般,思维有一定障碍,在法庭上多次失控大哭,400多万元的修复款显然超出其偿付能力。类似的案件在现实中存在不少,这种情况如果完全依赖违法行为人承担责任是不具有现实可能性的,但又不能任由危害后果的持续存在,此时必须由政府承担兜底责任甚至成为事实上的主要承担者。

(二)追究刑事责任后慎用环境民事公益诉讼

司法实践中经常出现对受过刑事处罚的被告人又提起环境民事公益诉讼追究其责任的案例。201832日施行的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定:人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。该解释正式确立了刑事附带民事公益诉讼制度,司法实践中也早有刑事附带环境民事公益诉讼的案例出现。无论是对承担了刑事责任的被告人单独提起环境民事公益诉讼,还是提起刑事附带民事公益诉讼,其理论根源之一即是民事公益诉讼中的法律责任为民事责任,而刑事责任与民事责任是可以并行不悖的。本文认为这种观点是建基于民事责任的基础之上,但该民事责任实则是行政责任,因此,这种实践做法应该慎重。

一方面,这是由刑法的谦抑性所决定的。刑法的谦抑性是指刑法应依据一定的规则控制处罚范围和处罚程度,刑法的谦抑性包括刑法的最后性,即刑法必须是所有法律体系中最后介入的制裁手段,其主要表现在对刑罚的节制运用上,即在民事责任、行政责任、刑事责任等责任形式中,刑事责任具有最后性,在有可能以侵权责任、行政处罚等代替刑罚时,就不能轻易动用刑法或刑罚。因此,刑事责任作为最为严厉的制裁手段,其在法律责任体系中扮演着第二责任的角色。现行法律规定和司法实践则刚好相反,我国环境民事公益诉讼中的责任重于刑事责任。由于被告往往是企业,其承担的刑事责任主要是罚金刑,并且这种罚金刑的数额并不是很大,而被告在环境民事公益诉讼中动辄被判赔上百万、千万甚至上亿的生态环境恢复费用、期间功能损失费等财产责任,这种财产责任明显重于其承担的罚金刑。以湘盛公司案为例,其在刑事诉讼中被判决承担20万元的罚金(不含其主要负责人承担的刑事责任),而在之后的环境民事公益诉讼中,其承担的危废物处置费、土壤修复费和期间服务功能损失费共计417.49万元(尚不包括其承担的鉴定费和案件受理费),其在环境民事公益诉讼中承担的法律责任已经明显超过了作为制裁性最重的刑事责任,与理不符。因此,在追究刑事责任时,是否应该附带提起民事公益诉讼还需重新评估。

另一方面,从行政刑法的一般理论来看,也不宜再提起环境民事公益诉讼。所谓行政刑法就是国家为了维护正常的行政管理活动,实现行政管理目的,规定行政犯罪及其刑事责任的法律规范的总称。而行政犯罪是指违反行政法规,危害正常的行政管理秩序,依照行政刑法应当承担刑事责任,接受刑罚处罚的行为。行政犯罪的双重违法性决定了其责任的双重性,即既要承担刑事责任,又要承担行政责任。行政犯罪法律责任的实现,可由行政机关先追究行政责任,再由刑事司法机关实现刑事责任,对先适用的行政责任与后适用的刑事责任之间的竞合,按照功能相同者予以折抵,功能不同者分别执行进行处理。如果对经过行政处罚和刑事处罚的行政犯罪行为还要提起环境民事公益诉讼追究其所谓的“民事”责任,则出现了行政犯罪的双重违法性导致其承担三重性的责任,即行政责任、刑事责任和环境民事公益诉讼中的行政责任,这显然加重了违法行为人应当承担的责任,有违行政刑法的一般原理。

但是,考虑到环境违法行为所造成的严重后果与刑事制裁并不匹配,被告人所承担的刑事责任主要是比较轻的罚金刑,根本不能弥补其环境违法行为所造成的生态破坏的后果。对此,可以从两方面改进现行制裁体系。其一是考虑行刑衔接来追究企业的行政责任,即对没有经过行政处理的案件,在追究被告人的刑事责任后可以通过行政执法来追究其行政责任。具体而言,可以通过直接性恢复、替代性恢复和恢复性罚款三种生态恢复行政处罚的形式实现对其行政责任的追究。这是基于行政犯罪行为的双重违法性(行政违法性和刑事违法性)决定了其应当承担双重责任即行政责任和刑事责任。当然,这种方式也应遵循行政刑法的一般原理,即行政罚款与罚金之间应当进行折抵。第二,创新生态修复刑事判决。即除了判处罚金刑外,还可以通过补种(植)复绿、修复生态环境、土地复垦、增殖放流、间接修复等非刑罚处罚方法这种刑事责任实现方式来作出刑事判决,这样既贯彻落实了恢复性司法理念,恢复了被犯罪行为破坏的环境刑法法益,又实现了刑法惩罚与教育相结合的目的。

(三)创新行政执法

环境民事公益诉讼仅仅是对环境行政执法的补充,其不是应对环境问题的主要手段,因为对于现代环境问题的治理,主要直接依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力,而不是立法权和司法权。因此,创新行政执法才是应对环境问题的根本出路,也是避免将企业拖入环境民事公益诉讼中让其承担重复责任的根本出路。但仔细分析每一件环境民事公益诉讼案例,都会发现其中的行政执法存在或多或少的问题,可以说正是由于行政执法中的这些问题才将企业拖入诉讼程序,其最终结果是原告胜诉了,环境污染和生态破坏的危害结果也产生了,而企业也被拖垮而无力承担沉重的法律责任。

企业的目的是通过生产行为而获利,但生产行为不是由单纯的一个自然行为构成的,而是沿着一定的时间脉络进行的包括购进原材料进行生产并排放废物的一系列行为群所构成。我们可以把生产行为称之为该行为群的核心行为,围绕生产行为而进行的行为是附属于生产行为的行为,可以称之为附属行为,包括前端的购进原材料和后端的排污等行为。核心行为和附属行为是紧密联系在一起的,它们是作为一个整体而存在的,核心行为居于整个行为群的中心而处于统领性的地位,是附属行为存在的根据,而附属行为不具有独立性,它是以核心行为为前提的,没有核心行为就没有附属行为。

在湘盛公司案中,其核心行为即刑事判决中所确认的非法处置危险废物的行为受到了罚金20万元的刑事处罚。核心行为的前端附属行为即购进硫精矿的行为受到了责令停产的行政处罚,另一前端附属行为即堆放原材料雨污分流不彻底受到了罚款20万元的行政处罚,核心行为的后端附属行为即擅自设置暗管排污的行为受到了责令拆除暗管并罚款5万元的行政处罚,另一后端附属行为即违法排放污水导致土壤污染的行为受到了环境民事公益诉讼的追责(见图2)。从图2 我们可以看出,湘盛公司的核心行为即生产行为受到了刑事处罚,其前端和后端的共四个附属行为同样承担了相应的公法责任,按照这种处罚思路,本案中如果还要追究的话,结合相关裁判文书中记载的违法事实,销售硫精矿给湘盛公司的上游公司有可能涉嫌销售危险废物而受处罚,湘盛公司的排污行为完全可能涉嫌水污染、大气污染而受处罚,其转移生产废渣的行为仍然可能违法而受到处罚,如此以来,企业将陷于无休止的各种法律责任的漩涡。

湘盛公司案中行政执法存在的问题具有一定的普遍性。一方面,行政机关往往将重点集中在对行政违法行为的制裁上,而没有及时对行政相对人的行政违法行为进行制止,默认至纵容其继续实施违法行为,这种情况与我国行政处罚法规定的处罚与纠正相结合的原则相悖;另一方面,行政机关发现行政相对人的行政违法行为时,并没有对其行政违法行为的核心行为和附属行为进行仔细分析,而采用“头痛医头,脚痛医脚”式的执法。基于此,为了更好地执行处罚与纠正相结合的原则,应在行政处罚中对行政相对人的违法行为进行制止,即要求行政主体将行政处罚制度运用于行政相对人时,对行政相对人正在实施的违法行为,或处于持续/连续状态或将要发生的违法行为进行制止。同时,在行政执法中应对行政相对人的行政违法行为进行仔细分析,当出现附属行为违法时,由于附属行为不具有独立性而依附于核心行为,如果单独处罚附属行为不能制止违法行为时,就应该针对行政相对人的核心行为即生产行为进行处罚,从这个角度来看,责令停产是比较合理的处罚。而罚款无论是从惩罚功能、威慑功能还是代价性角度来看,其功能都是有限的,其实施并非完全有利于社会的进步与发展。在很多环境行政违法案件中,由于其造成的环境污染和生态破坏往往难以恢复(修复),而行政机关经常采用罚款“一罚了事”,某种程度上已使罚款异化为违法行为合法化的凭证,不能有效遏制违法行为的继续发生,因此,应尽量少用罚款,适当采用责令停产等行为罚来遏制和纠正环境违法行为。


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