马良灿:重大疫情下的乡村治理困境与路径优化
发布时间:2020-03-28 21:33:59  来源:《社会科学辑刊》2020年第1期  作者:马良灿  点击量:

 

编者按:本文载于《社会科学辑刊》2020年第1期。作者马良灿,系贵州大学公共管理学院教授、博士生导师,中国社会学会理事,长期致力于农村基层政权能力建设与乡村社会治理、农村贫困治理和经济社会学理论等研究。文章指出,要从根本上防控和战胜新冠肺炎疫情,乡村组织应坚持以村庄为治理单元,以农民为主体,采用乡村治理的双轨治理模式,积极践行实质治理的防控方式。同时,新形势下,应推进农村基层党组织建设、深化村民自治实践,实现村民自治与村组自治有机衔接,构建内部协调统一、运行高效有力的新型乡村组织体系,提升乡村组织应对重大疫情的治理效能。

一、前 言

党的十九届四中全会公报《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》正式发布不久,201912月,一场重大疫情即新型冠状病毒肺炎(简称“新冠肺炎”,英文名称“Novel Coronavirus Pneumonia”,简称“NCP”)在湖北武汉爆发,并向全国蔓延。截止2020228日,全国确诊病例已达79251人,这场病魔已夺去2835名同胞的宝贵生命。这场重大疫情是对新时代中国特色社会主义国家治理体系和治理能力的重大考验。疫情爆发后,党中央和国务院高度重视,很快启动了国家一级应急响应预案,并采取自上而下、多方联动、党政军一体的协同治理战略,开展了一场卓有成效、意义深远的疫情防控阻击战。中国政府采取的防控措施有效阻止了疫情向其他国家和地区的蔓延,为国际社会预防和治疗新冠肺炎争取到了时间。

广大农村地区是疫情防控的重点,疫情的不断扩展和蔓延考验着乡村组织和乡村干部的治理水平和应急防控能力。乡村干部积极行动起来,采用封乡封村封路、定点拦截检查、进村进户走访排查、多渠道进行疫情防治宣传、社区网格化管理等多种方式,尽可能阻止疫情向基层农村社会进一步渗透。从短期效益看,乡村组织的积极行动在阻击新冠肺炎疫情向基层农村快速扩散、确保广大农民群体的生命健康、维护乡村社会秩序的稳定等方面取得了良好的治理效果。但不容忽视的是,当前农村基层面对疫情的防控体系还比较薄弱,治理水平与应急防控管理能力、治理实践和治理方式等方面存在的问题还比较明显,有待于进一步优化。

这场重大疫情防控的实践证明,乡村组织只有坚持农民主体性地位,将农民的生命健康安全放在首位,从根本上激发广大农民群体的疫情防控自觉、危机意识和责任意识,调动广大民众参与疫情防控的主动性、自觉性和积极性,变单轨治理为双轨治理、变消极应对为积极行动,只有最大限度实现农民群体的总动员,才能更有效地应对和阻击新冠肺炎疫情的扩散蔓延。同时,要从根本上实现疫情防控、维护广大农民生命健康安全,就必须切实推进内部协调统一、运行高效有力的乡村组织体系的建设,实现从形式治理向实质治理的深刻转型。

二、重大疫情防治的乡村治理困境

农村基层组织和乡村干部的治理水平和应急防控能力正在经历重大疫情的严峻考验。乡村干部积极行动起来,采取多种方式来应对阻击新冠肺炎向乡村社会的蔓延和扩散。一是从乡镇到行政村、从行政村到自然村,各级乡村干部充分利用广播站、微信群、散发传单等方式反复宣传疫情防控知识,提升广大农民群体对疫情防控知识的普及率和知晓率。二是通过设卡拦截检查、采用封乡封村封路等方式,减少和避免本乡、本村人员与外乡、外村的人员接触,阻断疫情的进一步传播与扩散。三是由于疫情防控正值春节期间,因此乡村干部需要发布并执行各种禁止令,如禁止村民在防治期间举行婚庆酒宴、走亲访友、家庭朋友聚会,取消庙会、集市、灯会、祭祖、宗亲聚会等集聚性活动,以减少因人员聚集引发的互相传染。四是乡村干部对各乡各村的外出务工人员、返乡在读大学生、回乡探亲的外地工作人员等群体,特别是对来自湖北省的返乡人员进行摸底排查,对存在疫情传播风险或易感染的人群采取防治措施,积极进行隔离、管制和治疗。

从目前形势看,乡村干部通过采取上述防控措施来应对正在蔓延的疫情防治工作,整体治理成效比较明显,很少出现整组、整村、整乡大规模的疫情扩散现象,乡村社会秩序和村民的社会心态整体状况良好。乡村干部对疫情的防治和有效阻击,为各级政府集中精力防治和阻击城市社区的疫情蔓延和扩散赢得了宝贵的时间、节约了大量珍贵的人力、物力和各种疫情防控资源。从这个意义上说,乡村的疫情防控工作为整个疫情防控阻击战作出了重大贡献。不过,在防治和应对这次重大疫情的治理实践中,乡村防控体系反映出的问题也比较突出,其经验教训值得认真反思。

首先,当前农村基层的防控体系和治理路径,主要采用的还是一种自上而下、上传下达、层层落实、包保责任的单轨治理模式。这种单轨治理模式的集中体现,便是将疫情防控工作视为基层干部从县至乡、从乡至村、从村至组自上而下的单向治理行动,呈现的是一种被动式治理。在疫情防控实践中,基层干部在行动,但广大农民群体参与防控的主动性和积极性并没有被完全调动起来,该群体在防控过程中所处地位十分被动。在一些疫情相对轻缓的乡村,很多农民并没有真正意识到新冠肺炎疫情的严重后果。一些村民还继续举办宴请、婚庆、走亲访友、集市、打牌等聚集性活动,甚至有些村民感染了新冠肺炎却隐瞒不报,也不主动隔离,还继续和家人生活在一起,继续和亲友聚会,最终造成严重的疫情传染后果。这说明,一些农民的防控自觉意识较差、参与防控的积极性和主动性较弱。在一些地区,由于农民群体没有被真正组织和动员起来,疫情防控工作呈现出基层干部在行动、农民却不动的被动治理局面。比如,在村里,每天都能听到高音喇叭里用标准的普通话反复宣讲和播放国家、地方的防疫形势、防疫知识、防疫政策,但这种说教式的信息传播方式农民是否能接受,他们能不能理解其中的内容,这些内容同他们的生产生活、生命健康是否建立起联系,这些问题很少引起乡村组织和村干部的关注。由于这种说教式的、单方面的信息传播方式同农民群体的社会生活经验缺乏直接联系,未能充分调动群众参与的积极性,故而通过这种方式向农民普及疫情防控知识和政策的做法其治理效果并不理想。

其次,在阻击疫情扩散的治理实践中,一些地方的乡村组织的形式治理过度,实质治理明显不足。形式治理又叫文本式治理,它注重文本和表面功夫,而无法衡量这种治理方式是否有效,农民是否认可。在实践中,这种治理方式往往表现为以会议落实会议、以文件应付文件、报表式的数字管理、说教式的信息宣传和自上而下“一刀切”的治理策略。显然,这是一种典型的消极防控方式。笔者在一些地方调研了解到,在一些地区的疫情治理实践中,若上级需要对乡村社区进行网格化管理,基层干部就临时在文本中体现网格治理的疫情图示,至于这些乡村是否建立了分组、分片的网格,各个网格中的网格员是否存在或真正发挥疫情防治效果,乡村干部对这些问题缺乏认真思考。同样,上级要求统计疫情防治和流动人口情况,某些地方的基层干部就随意填报数据或进行数据造假,而没有真正进村进户进行摸底排查,这给疫情防治工作带来了很大的治理风险,并酿成了严重后果。上级要求滚动播放疫情防治知识和防治政策,乡村干部就每天多次不停地用高音喇叭进行反复播放,但他们并未认真思考过这种单方面的信息传播效果如何,农民是否接受这样的信息传播方式。上级要求政策宣传和疫情防治要上墙上报,基层干部就挂横幅、喊口号、搞疫情宣传栏。上级要求需充分利用互联网、大数据进行疫情防治,基层干部就建立各种QQ群、微信群等,但对于群中的参与主体是谁,信息传播和防治效果如何,也未认真思考,人们看到的往往是一些枯燥的统计数据和报表。上级要求封乡、封村、封路,基层干部就采用“一刀切”的方式,不顾乡镇和村落的实际情况,将所有的进乡镇、进村的路全部封闭,形成医疗物质运输不畅的隐患。实际上,乡村社会广袤的土地,众多的小道,封乡、封村、封路仅仅能拦住车辆但根本拦不住行人。按照传统的乡村组织治理逻辑,似乎只要将道路封闭,乡村就安全了,这种线性治理的逻辑显然忽视了地方社会的复杂性和农民群体的隐性流动性。从某种意义上说,一些地方的乡村干部采取的这种形式治理方式来应对疫情防治工作的做法,暴露出基层治理的短板,导致基层治理已经或正在偏离群众路线和乡村社会事实的轨道。

在疫情防控过程中,形式治理更重视文本和形式,其治理逻辑主要是基层干部为应付上级检查和规避防治责任而采取的一种治理方式。这种治理方式往往会在乡村社会营造疫情防控形势一片大好的假象,进而给人民群众和上级政府的应急管理决策形成误导。因此,由于形式治理掩盖或忽视乡村社会的真实情况和社会事实,这种治理方式对乡村和底层民众的危害极大。如若疫情扩散和传播过于迅速,这种仅仅重视文本和表面功夫的治理方式显然无法应对突如其来的巨大灾难。当然,这种形式治理可能仅是一些地方、少数乡村组织和乡村干部的不作为的体现。如一旦上升为普遍现象,它可能会给疫情防治工作、给乡村社会带来灾难性后果。

最后,当前的重大疫情防治实践在一定程度上暴露出乡村治理的组织体系不完善和组织功能不健全的问题。这次新冠肺炎疫情的爆发和蔓延是在当前乡村人口流动性较强、个体化和松散化较为突出的后乡土社会场域中进行的。疫情扩散和蔓延期间,正值外地上学的大学生群体寒假返乡、外出务工人员和在国家企事业单位工作的工作人员春节回乡探亲的人口形成大规模流动。这些回流人群回到家乡后,与亲人团聚、走亲访友,进行人情交往,修复和拓展乡土社会关系网络,平日空心化、空巢化的农村由于大量外出求学、务工和工作的青壮年人口的回流而变得充实起来,乡村社会也由此多了几分热闹的气氛。不过,依据新冠肺炎疫情的扩散特点,这些回流人口中的部分人员,很可能就是新冠病毒的感染者。从目前农村的疫情发展趋势看,新冠肺炎疫情向乡村的渗透和传播,很大一部分原因在于回流人群的传播。因此,对这些回流群体的摸底排查和活动交往轨迹的跟踪管理,给乡村组织进行疫情防控与阻击工作的开展带来了巨大挑战。

当前的乡村治理结构主要体现为乡政村治的组织构造。乡镇党委和人民政府是国家的基层政权组织,是国家权力意志在广大农村地区的集中体现。而乡镇以下则实行村民自治,具体由村基层党支部和村民自治委员会共同管理所辖行政村落的治理性事务。行政村是乡村社会的基本治理单元。一个行政村落一般下辖十余个自然村,每个自然村设有村民小组长1名、妇女代表1名,村民代表数名,小组长和妇女代表同时也是村民代表,他们有一定的误工津贴。其中,村民小组长一般为村民委员会委员或成员。在村两委中,一般设有村支书、村民委员会主任、村妇女主任(一般为村委会副主任、计生专干兼会计)三个专职职位,这三个职位每月都有专门的岗位津贴,其余为临时聘用人员。一般村民委员会还下设老年协会、村民酒宴理事会、治安联防队等二级组织。不过,这些组织能否真正发挥作用,直接同村两委有无固定的创收途径、乡村集体经济发展状况直接相关。有的村由于集体经济发展较好,村两委有创收渠道,这些二级机构有一定的财政保障,因此村庄治理效果较好。但大多数村庄的集体经济空壳化问题严重,村两委没有创收途径,因此很多二级机构形同虚设,并未发挥实质性的治理作用。

为协调和推动乡村两级的工作,乡镇政府一般会为每个村派驻一个包村干部,指导乡村各项工作的有序开展。在本次疫情防控实践中,乡镇党委和政府主要负责同上级即县区级政府及其相关职能部门进行沟通协调并对本乡事务进行宏观指导,而村级以下的治理事务主要由基层党组织、村民自治委员会和包村干部负责。因此,农村的疫情防控的具体工作和主要责任,就落在村两委成员、村民小组长和包村干部身上。面对众多的村落、复杂的回流人群和原子化的村庄,如若没有广大农民群体和返乡人员的积极支持和配合,如若没有外部力量的介入和资源援助,仅仅依靠乡村组织中村组干部的力量显然很难阻止疫情在乡村社会的蔓延。在新冠肺炎疫情防治过程中,乡村组织之所以采用形式治理、单轨治理等治理方式,其主要原因就在于其资源动员能力、组织行动能力太弱、外部的支援力量不足以及村落内部的内生性资源没有被有效激发,加上组织体系不完备,使得目前的乡村组织防控体系还没有足够的组织力量来应对这场突如其来的重大疫情。在疫情防控过程中,仅仅做好回流人群的摸底排查、上门走访、活动交往轨迹跟踪调查及对重点人群、居家隔离人群等的防控工作,都已让乡村干部心力交瘁,更不用说要进行大量的数据统计、宣传动员、拦路设卡、工作汇报、应酬开会等工作了。因此,加强乡村组织建设,建构由基层党组织领导的强有力的组织动员体系,尽快补齐乡村组织建设的短板,在重大疫情防治背景下已经刻不容缓。如何通过优化乡村治理模式、改变乡村治理方式、提升基层组织的治理水平和治理能力,进而从根本上摆脱治理困境,成为当前防控疫情向乡村社会扩散过程中必须解决的重大难题。

 三、乡村重大疫情防控的治理路径优化

为了更有效地应对和阻击新冠肺炎疫情向乡村社会的蔓延,可从乡村治理的治理模式转向、治理方式转型、新型乡村治理体系与治理共同体建构等层面,对当前重大疫情防控的基层治理路径进行优化。

第一,当前一些地方农村的疫情防控和阻击工作应由自上而下、被动防控的单轨治理模式转向自上而下与自下而上相衔接、双向互动、上下联通、积极主动的双轨治理模式。双轨治理的理念源于费孝通提出的“双轨政治”观念。他指出,在传统帝国时代,国家治理乡村的路径有两条轨道:一条是主张无为而治的自上而下的皇权运行轨道止于县,一条是强调乡村地方自治的自下而上的社会运行轨道止于乡村。而士绅阶层或乡村精英则处在两条轨道的连接点上,他们在官府与乡民、县域与乡村之间进行协调,成为国家权力与民间自治联结的纽带。这种双轨政治是传统乡村社会治理的主要运行模式。处在国家与乡村中介性位置的乡村干部和村民自治组织,沿着自上而下的轨道对疫情进行宣传、防治和阻击的同时,也应当重视村落社会中自下而上的内在力量和内生性资源的组织动员,通过充分激发广大农民群体、返乡精英参与疫情防治的积极性和主动性,启迪农民群体的防控自觉和防控意识,实现从被动防控向积极的主动治理的转化。

在广大农村地区,疫情防控的关键是如何对他们进行充分组织动员。在这次疫情防控和阻击实践中,乡村社会实际上有很多内生性的本土资源可以被充分调用,如外出返乡中的一些大学生、出生于本乡本村的返乡教师和其他机关企事业单位的探亲人员,等等。这些返乡人员春节期间返乡探亲,但又因为疫情而滞留家乡。这些精英人群既是需要隔离的对象,更是参与疫情防治工作治理的主体。该群体的特点是文化水平较高、视野较开阔、思想觉悟高,组织性、纪律性和大局意识较强,同时具有浓厚的家乡情结和公共服务意识。基层干部只要稍加组织动员,这些人员便会响应行动起来,积极为家乡防疫工作尽自己的一份力量。因此,乡村干部要多到群众中去,用行动和真心去打动群众,尽可能将分散化的群众组织起来,形成上下联动、多方参与的治理格局,从根本上改变目前这种消极被动的单轨治理模式。

第二,在已有防治成果的基础上,当前的疫情防治工作应由偏重形式治理转向重视实质治理。实质治理又叫实体治理,它突出强调村庄视角和村民的相对自主性,认为村民是乡村治理的行动主体,关注的是疫情防治的村级治理实践、治理过程、村民对疫情防治的认知感受和治理绩效。实质治理强调,在疫情防治实践中,政府与村庄、乡村干部与村民之间的治理关系应表现为一种双向互动、相互依赖与相互合作的实践过程,而非简单的支配与服从、主动与被动的单向度关系。依照这样的治理理念,疫情防治与阻击工作应植根于乡村社会并直接面向广大农民群体的具体社会生活实践,直接从农村社会面临的真实问题和具体场景,并通过调动乡村各种有效力量的共同参与,来寻找疫情防治之道。因此,实质治理特别强调治理主体的多元化和治理过程的合作性。

与形式治理重视文本不同,实质治理是一种真正面向实践、直接深入农村并直面广大农民群体面临的现实问题、以解决这些问题为导向的疫情治理方式。它从具体的乡村社会实际出发,将农民群体的生命健康置于中心位置,主张乡村干部与村民、乡村干部与乡村精英的合作共治,强调治理方式和治理政策的有效性、灵活性和多样性。因此,与形式治理仅重视文本和表面功夫的治理方式相比,实质治理更能接近问题的实质并解决当前乡村疫情防控与阻击中面临的真问题,更能及时回应乡村社会和农民群体的现实诉求,有效防控疫情。在实质治理的实践逻辑中,广大农民群体既是治理对象也是治理主体,他们既要承担疫情防控的责任也享有知情和表达自身诉求的权利。因此,疫情防治的实质治理方式转型,体现了疫情防控和阻击的新的治理方向。

第三,推进农村基层党组织建设、深化村民自治实践,优化乡村组织体系,提升乡村组织应对重大疫情的治理水平与应急防控能力。一般而言,在防控新冠肺炎疫情向乡村社会的蔓延过程中,基层党组织领导能力越强、乡村自治组织体系较为健全的村落,防控和阻击疫情扩散的治理效果越好。反之,若基层党组织软弱涣散、乡村组织体系不健全的村落,其应对和抵御社会风险的能力就较弱。除少数乡村外,大部分乡村社区的组织体系和组织行动能力都比较弱。正是因为如此,自党的十九大以来,国家提出要将乡村组织建设贯穿至乡村治理的始终,并通过组织振兴乡村活力,提升乡村治理水平和治理效能。

在现阶段,乡村组织体系的建设主要涉及两个方面,即基层党组织的能力建设和村民自治组织的内生性能力建设。在基层党组织的建设上,需要不断充实党组织的新生力量、健全党的组织体系,并将党的组织建立在自然村上,充分发挥党员在疫情防治中的先锋模范带头作用。在村民自治组织建设的问题上,应当深化村民自治实践,延展村民自治的组织空间,将行政村层面的村民自治与自然村层面的村组自治结合起来。除了行政村层面的村民自治委员会外,可在自然村层面建立村民小组自治委员会,在自然村层面建立村民的自治组织,让村民自治在村落社会中落地生根。村民小组自治委员会由村社村民自行推选的村民代表组成,这些村民代表代表全村行使自治权利。通过健全的基层党组织和村民自治组织的联合行动,增强乡村社会的应急管理能力。

 

新冠肺炎疫情给乡村组织和基层干部带来了巨大压力和挑战。健全乡村组织体系、提升乡村组织的治理水平和应急防控能力,使之成为今后完善新型乡村治理体系、打造乡村治理共同体的组织基础。与城市社区相比,广大农村地区乡村治理的组织体系不够健全,基层组织行动能力、农民群体的组织意识、防控自觉和参与意识以及整个健康医疗环境都相对薄弱,治理模式和治理方式等方面都有待改善。这次疫情防治和阻击中所暴露的问题,实际上是当前乡村治理中普遍性治理问题的集中反映。

因此,只有加强基层组织体系建设,提升基层组织应对和防控重大疫情的治理能力,只有启发农民的防控自觉,让广大农民群体真正从思想和行动上意识到疫情的严峻形势,并积极主动参与到疫情防控与阻击的战役中来,只有充分调动乡村社会已有的各种内生性资源,特别是让返乡精英积极行动起来,并最终形成由乡村基层干部、公安联防、疾病防疫部门、乡村精英和广大农民群体等多元主体共同参与的治理共同体,将自上而下的管理体系和自下而上的防控行动紧密结合起来,形成上下联动的防控机制与协调运行体制,只有实现从单轨治理向双轨治理、从形式治理向实质治理的深刻转型,才能从根本上阻断新冠肺炎的疫情扩散趋势,并最终还广大农村地区一片净土,还乡村一份安宁,还广大农民群体一份健康。

元宵节过后,温暖的阳光正在普照大地,沉睡的土地正在苏醒,乡村社会呈现一派生机蓬勃的景象。南方村里的农民开始忙碌起来,春耕播种工作正在有序开展。这场重大疫情冲淡了节日的气氛,给人们的社会交往、出行、外出务工和往返城市带来了不少困难。不过,这一切农民群体都将坦然应对。农时一到,农民们纷纷走出小屋,到广袤的土地上辛勤劳作。他们倾洒汗水、播种希望、憧憬秋天的丰收喜悦。随着国家疫情防治工作的持续推进,新冠疫情正在被有效控制,大量的农民工群体开始了返程和返岗的旅程,各项复工复产的工作正在有条不紊地展开。新冠肺炎疫情对乡村社会所造成的巨大冲击终将退去。经历了这次考验,乡村应急管理组织的完善必将达成,乡村社会的治理水平终将得到提升。


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